受疫情全球经济发展受阻影响，房地产建设市场发展困境存在房地产开发单位销售款不及时、不充足和经营销售投融资回报难，建设施工单位工程价款被拖欠和回款难，银行及其他金融机构不良资产风险严重，商品房消费者劳动力市场过剩造成劳动使用价值贬低，商业楼盘项目频现烂尾、房地产开发单位及建设施工单位用工难、运营资金困难、资不抵债、资金链断裂、濒临破产重整风险、商品房交付难、房产建设破产企业注销难的现象屡见不鲜，房地产开发建设领域整体社会经济市场业态发展呈现危机境地。

为解决房地产建设社会市场经济发展瓶颈问题，国家法律治理以人民利益为中心，保护相对社会弱势群体地位的商品房消费者合法正当权益，在司法裁判指导案例实务领域，国家城乡住房建设管理部门联合其他相关归口管理部门集体讨论研究后，由最高人民法院于2023年4月20日颁布《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释[2023]1号），是保护商品房消费者超级优先权的司法制度文件。该批复规定：“一、建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权之间的权利顺位关系，按照《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十六条的规定处理。二、商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。只支付了部分价款的商品房消费者，在一审法庭辩论终结前已实际支付剩余价款的，可以适用前款规定。三、在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。”

该批复适用于房地产住宅开发建设领域，主要涉及到的当事人主体包括：房地产开发建设单位、建设单位、银行金融信贷机构、民间借贷自然人、商品房消费者。另外，该领域楼盘项目，还存在政府管理服务单位、商品房销售单位、建设单位包括施工单位、分包实施单位、勘察单位、设计单位、建设监理（工程师/单位）、评估拍卖单位、争议解决机构等主体。

该批复所涉及到的主要法律关系，通常包括：房地产开发单位与建设单位之间建设工程合同关系、房地产开发单位与银行金融信贷机构之间项目融资贷款担保关系、建设单位与银行金融信贷机构及民间自然人之间项目建设借款关系、房地产开发单位与商品房消费者之间房屋买卖合同关系、商品房消费者与银行之间购房抵押贷款关系等。另外，一般还有项目前期立项、土地“招拍挂”、建设规划、施工许可、房地产开发销售许可、市场监督工商税务管理、项目招投标、交付、竣工验收、审计结算、纠纷案件处理等。

1、房地产开发建设领域涉及到的主要权利包括：商品房消费者房产交付债权、建设单位工程价款优先受偿权、房地产开发单位或者商品房消费者抵押担保物权、银行金融贷款机构抵押权代偿债权、一般债权。一般债权主要包括：房地产开发单位与商品房消费者购房款、建设施工单位与房地产开发单位工程价款、建设施工单位与分包单位工程价款和劳务工资、金融信贷机构及民间自然人与房地产开发单位、建设施工单位、购买消费者借款。

该批复针对上述权利主要归纳为商品房交付债权、工程价款优先受偿权、金融信贷抵押担保物权，以及楼盘项目相关的一般债权。

2、 商品房交付权、建设工程价款优先受偿权、担保抵押权的权利法律性质。

商品房消费者房产交付权，是商品房消费者在与房地产开发单位之间房屋买卖合同之债的主债权³。民法体系属于私权利法律范畴，权利客体分为物权和债权，我国民法学遵循物、债二分。德国著名法学家Andreas v .Tuhr氏曾谓：“权利系私法的中心概念，且为多样性法律生活的最终抽象化。”德国学者自19世纪以来，研究认为权利系为个人意思自由活动或个人意思所能支配的范围，耶林氏（Jhering）继而认为权利系法律所保护的利益（利益说）。其后学者肯定权利系享受特定利益的法律之力，分为债权、物权。债权系请求特定人为特定给付（作为、不作为）的权利,系债权的特定利益⁴。商品房销售买卖合同关系中，房地产开发单位作为房屋出卖人负有交付房屋于购房人的主合同义务。该个别之给付关系，属于狭义债之关系，自得请求给付之一方当事人为债权；自负有给付义务之一方当事人为债务。该双务合同关系房地产开发单位对商品房消费者负有交付房屋的主给付义务，旨在商品房消费者取得支付房款的对待给付义务。此种存在于特定人之间之给付关系，构成了法律上之特别结合关系。该房地产交付，系合同债之给付，具有双重意义，含给付行为和给付效果⁵。按照该批复规定，商品房消费者支付购房款主给付义务之对等权益，房地产开发单位即负有主给付义务——按约交付房屋。

建设工程价款优先受偿权，具有建设工程价款债权和抵押物担保物权两相权利性质⁶。担保物权有从属性，具有不可分性和物上代位性，同时又不属于法定抵押权。该权利追溯效力，并不损害发包人、建设工程受让人的权益。该权利属于法定担保物权，涉及发包人不付或者少付工程价款的建设工程合同纠纷，在房地产开发项目工程竣工验收合格后交付给商品房消费者。该项权利，极少数情况例外，典型的不动产抵押权以登记为生效要件，而建设工程优先受偿权随建设工程价款债权的产生而自然设立，不以登记为生效要件，其所担保的独特范围不仅包括利息、违约金、损害赔偿金等利益。建设工程价款优先受偿权是优先于基于建设工程而产生的担保物权。建设工程价款优先受偿权优先于基于建设工程而产生的各类担保物权。将其作为优先权的立法政策的合理性在于，有助于建设施工单位的建设工程价款包含工人工资的部分优先得到满足；并且，建设施工单位的建设工程价款在建设施工过程中产生，乙方（建设单位、分包单位、施工总承包项下勘察、设计、施工分包单位）应当突破合同相对原则，可以直接追索债权优先于一般担保物权取得建设工程价款。

该批复房地产开发建设领域体现的抵押权分别是房地产开发单位与商品房消费者、建设单位及分包实施单位、银行金融机构之间合同债务的担保物权，担保合同债务的履行，具有合同主债务的从属性。在债务人逾期不履行到期债务时，担保物权人有权依据《中华人民共和国物权法》第一百七十条就担保物优先受偿。抵押权属于担保物权，债务人逾期不履行债务或者履行合同不完全、不适当，抵押人的抵押担保物权可以变卖抵偿债务，抵押人为此可以追索债务，形成担保物权代偿后的代位债权，以抵押物变现代偿债权人，抵押人向债务人代位行使该项债权⁷。

3、商品房交付权、建设工程价款优先受偿权、担保抵押权的法律解释。

该批复权利适用的解释规则和逻辑地位，前者凸现了法律论证结构的特色，后者通过对现行法秩序有扎实的知识，提出法律制度规范的建议⁸。

商品房买卖合同一般债权的权利效力——商品房交付权，是指房地产开发单位完成商品房建设完工竣工验收合格，商品房消费者履行了法律规定的房款支付义务，商品房消费者有权主张房产交付，房地产开发单位应当履行房产交付的义务责任，并配合商品房消费者完成交付相关的附随义务手续。

建设工程价款优先受偿权，依据《最高人民法院建设工程合同司法解释（一）》第四十条第一款规定、《建设工程价款结算暂行办法》有关建设项目工程承包费用项目的构成，为保护建设施工农民工工资债权，排除建设工程价款优先受偿权外的施工承包方合同期待利益。按照法律适用特别法优于一般法的原则，《中华人民共和国民法典》第八百零七条、《最高人民法院建设工程合同解释（一）》的法律适用，是相对于《中华人民共和国民法典》第三百九十条的特殊法律规则优先适用的法律适用技术。

担保抵押权，依据《中华人民共和国民法典》第三百九十四条规定，债务人或者第三不转移财产的占有，为担保债务的履行，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿的权利。该抵押担保物权的优先受偿权相对于项目相关的一般债权而言，但不能排除房地产开发建设领域建设工程价款的优先受偿权，恶意拖欠建设工程单位农民工资构成拒不支付劳动报酬罪名的违法行为应予防范。

商品房消费者属于社会弱势群体，支付了大部分或者全部购房款，期待房产交付使用。交付房产债权，属于房地产建设交易市场不特定群众主体合法私有财产权益，其他各方权利主体的合法财产权益包括建设施工单位施工人员劳动工资报酬，均不及商品房消费者弱势群众的集体民生权益。从保障弱势消费者合法财产权益角度，优先级保障商品房消费者的政策优待放宽，有利于商品房买卖市场交易结构稳定安全，打破房地产建设领域债务矛盾纠纷僵局，带来新时代房地产建设产业发展转机。

建设工程价款优先受偿权，含项目农民工工资的拖欠，为了严格执行国家保障农民工工资的立法政策，故较商品房买卖抵押权具有优先性。民法学理论体系，物权法规定，物权与债权二分区别，物权具有排他、对世特征、绝对权，通常物权优先于债权；但是同一事件多重法律关系行为，债权也存在优于物权的例外⁹。

商品房交付权与建设工程价款优先受偿权顺位关系，依据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》规定，承包人就该商品房享有的工程款优先受偿权不得对抗买受人。此条规定表明保护建设施工农民工工资债仅的优先性是建设工程领域立法政策宗旨。但是若承包方将商品房折价或者拍卖，则对商品房消费者不公平，实际执行也难。为此，该批复赋予了商品房消费者超级优先权。

建设工程价款优先受偿权与抵押权顺位关系，依据《最高人民法院建设工程合同解释（一）》第三十六条规定，建设工程价款优先受偿权优于抵押权和其他债权。如建设工程价款优先受偿权没有办理登记，将导致承包方获取不正当利益。依据《中华人民共和国民法典》第八百零七条规定，若承包人已知或应知发包人因案涉工程项目设立了抵押权且办理了登记公示，其仍对建设工程合同项下的建设工程价款债权加以变更、提高价款数额，承包人的行为对抵押权人构成权利滥用，变相且不合理地突破了合同相对性。就增加建设工程价款的数额部分，不再适用《中华人民共和国民法典》第八百零七条后段的规定，应优先类推适用《中华人民共和国民法典》第四百一十四条第一款的规定。另外，若发包人与承包人属于恶意串通、损害抵押权人利益，上述情形也可适用《中华人民共和国民法典》关于恶意串通的规定。

抵押权担保债务优先于一般债务，按照抵押权优先偿还原则，在债务关系中，破产法法律文件规定了担保债权优先于一般债权清偿的顺位。

该批复实则为房地产建设领域在社会市场经济发展瓶颈期，房地产开发单位面临社会经济压力风险极大，企业合规风险管理以预防为主、治理止损减损和惩罚追究弥补为辅，为了防范社会经济风险，以维护法社会学公平正义、实现社会效益价值为出发点。最高人民法院颁布该批复，使得该领域房地产开发单位、商品房消费者、建设施工单位、银行金融机构等权利主体之间的房产交付债权、工程价款优先受偿权、抵押担保物权受偿的代位债权、一般债权的排序优先有据可循。该批复遵循司法程序的法律规则，维护司法程序的公正效率，化解同一事件多方当事人之间复杂的法律纠纷问题。该批复通过司法解释制度对现行相关法律文件做出修订完善，有助于极早地介入银行金融机构投资重整、融资发展，打破房地产开发建设领域资金流动拟冻结状态，切实维护商品房消费者的合法私有财产交付权利，以司法制度法律实践专业经验突破房地产开发建设领域的僵局，坚决维护中国特色的社会主义法治环境，携手走中国特色的社会主义法治道理，体现了国家治理的独特、科学、划一、创新、效率、和谐，是中国特色社会主义国家治理的三维价值体现。

该批复属于房地产建设工程项目市场监督管理范围法律制度体系中有效的法律文件，具有一定的司法实践高效价值作用。该批复法律制度文件按照法理学立法规则，仍以宪法为最高权威指导，涵盖立法法、民商法、经济法、司法诉讼程序法以及解决纠纷争议的其他途径法律文件，但尚不包括行政法、刑法、国际法。该批复体现了实务法律制度与中国特色的法律治理体系建设、党政合规制度、政治经济学、经济学、其他社会学科之间的区别联系，符合应用社会法学，不属于法学学术范围。

该批复针对疫情后时代，房地产开发建设领域社会市场经济发展萧条景象，出现了商品房开发项目烂尾、运营资金供给不力、工程价款久拖不决、“刚需”正常商品房消费者交付延迟甚至无法交付等不良现状，房地产开发单位、商品房消费者、建设施工及其他分承包单位、银行金融机构等商品房楼盘参加、参与项目的各方主体，处于保护各自合法权益的社会经济矛盾不可调和的僵局，容易造成商品房买卖合同纠纷、建设工程合同纠纷、金融借贷纠纷等案件。为此，最高人民法院颁布该批复，主要直接规定解决商品房消费者实际交付困难，旨在综合治理房地产开发建设领域上述社会经济矛盾问题。该批复意思清晰、目标明确、针对性强，司法实务可操作性专业高效，能先手公正、效率地保护到各方权利主体的合法私有财产权利，尤其确保了不特定社会弱势商品房消费者的购房交付难的民生稳定问题。

该批复调整的各方权利主体之间的法律关系，均体现了经济权益特征。经济法律制度体系，具有经济学调控社会市场发展规律、市场主体竞争关系、平衡社会利益得失、维护安定团结的社会经济秩序功能，还具有准行政管理指引导向性，又不同于行政管理控制权限的强制力，“管得最少的政府，就是管得最好的政府”，以追求社会高效率、社会高质量、社会高水平为目标，维护社会真正的公平与正义，达到调整社会整体利益的经济稳定有序发展。故该批复具有一定的经济效益发展价值¹⁰。

我国坚决不允许立法权、行政权、司法权“三权分立”、“三足鼎立”，法律制度立法活动不采用分权制衡。该批复严守国家治理法律制度文件立法原则，由最高人民法院率先颁布后施行。该批复内容针对现阶段房地产建设领域商品房消费者交付棘手问题，做出了科学、统一、明确、高效地强制性政府官方规定，表明最高人民法院不作鼓吹是为民众服务的“万能政府部门”的虚假宣教，本质又确以保护人民群众基本生活利益，为法律制度文件司法解释制订的出发点¹¹。

中国特色社会主义制度和国家治理体系包含了经济、政治、思想文化、社会治理和生态文明五个子系统，法律制度处于国家治理体系政治子系统。国家治理体系最本质的属性是社会主义，社会主义制度是党和人民在长期实践探索中所形成的制度选择。我国宪法规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。法律制度是社会主义制度中的静态政治法律文件，法律制度文件是国家治理法治体系的适用有形载体。法治体系是国家治理政治体系，亦发挥着国家动态治理的重要作用。

该批复主要针对商品房消费者、房地产开发单位之间商品房买卖合同房产交付纠纷案件，未涉及到的法律调整范围包括：房地产开发单位与建设施工单位、项目子项分包实施单位、设计单位、勘察单位之间发承包方建设工程合同法律纠纷问题，房地产开发单位与银行金融机构之间投融资、信贷法律纠纷问题，商品房消费者与银行金融机构之间商品房买卖购房款贷款法律纠纷问题等。

该批复主要调整的对象是合法购买商品房居住的消费者，如为非法目的购买商品房，则房屋买卖合同无效。如涉嫌犯罪行为，则存在刑民交叉法律适用问题。单纯商品房买卖合同无效情形，属民商事纠纷处理法律适用问题，商品房消费者过错违法行为导致商品房买卖合同无效，按照民事无效合同返还财产、恢复原状、赔偿损失的责任原则追究，商品房消费者作为过错违约方应承担过错赔偿责任定分止争。涉嫌犯罪行为情形，需划分刑事案件涉及犯罪类别、罪名、追溯时效，一般情况下主观犯意恶性甚微，侵害得法益单一，犯罪危害性不大，符合刑事案件审查不起诉范围，犯罪嫌疑人认罪服罚，主动退赃退赔，悔改表现甚好，建议通过刑事附带民事诉讼途径解决纠纷案件，不构成犯罪或者犯罪情节轻微、危害不大，免于刑事处罚；如果主观犯意恶性较大，侵害得法益复杂，犯罪危害性较大，造成严重的犯罪侵害后果，则采用刑事案件公权力，由公安机关侦查破案后，报检察院审查提起公诉，人民法院依法审理刑事案件后宣判。

事实上，房地产开发建设工程领域发生上述情况，国家政府一直明令禁止任何公民不得为牟取非法利益“炒房”，主要表现在犯罪团伙作案，假借他人之名认购商品房再回购，“地下钱桩”，以他人身份信贷诈骗，以给予他人“好处费”经营生活周转需要套取住房公积金工资收入、商品房商业贷款，“吃差利”、洗钱“水房”等，侵害社会集体利益的法益、破坏了社会主义市场经济秩序，造成受害人严重经济损失、社会影响，属于刑事公诉案件范围。 

针对个别商品房消费者非法套取住房公积金工资或者商品房购房款信用贷款，为逃避支付商品房购房款的普通债务、套取住房公积金账户固定收入、向婚外第三人恶意非法转移夫妻共同财产、认购商品房后更名过户转卖“吃差炒房”等投机犯罪情形，并非真实的合法商品房消费者，其违法行为涉嫌犯罪，可以对其进行刑事合规审查，不符合提请刑事公诉条件的，则按照刑事附带民事诉讼赔偿纠纷案件处理，启动解决民商事案例纠纷诉讼程序，落实预防为主、惩罚为辅的刑事案件承办方针。

为此，房地产开发建设领域将房地产开发单位、建设施工单位、招投标单位、项目全过程咨询单位、银行金融信贷机构、公民/劳动者等多方权利主体所处的各自困境中摆脱经济危机，恰恰体现了惩恶扶弱，始终以人民幸福生活为中心，发挥法律治理高水平、高效率的执行力，维护社会公平正义的法治环境，助推房地产、建设工程、金融、数据、人工智能、炭中和、绿色生态环保项目及其他民生法律领域社会经济协调统一高质量发展。

该批复系民商事法律司法解释制度文件，因房地产建设领域现阶段出现的几类矛盾纠纷问题比较棘手、各方权利主体之间存在隐蔽违法情况、错综复杂的法律关系，除民商事合同法范围之外，涉及到经济法、劳动法、行政法、刑法、民事婚姻继承法，建议房地产开发建设单位、银行金融机构、商品房消费者等权利主体，归口管理的行政部门、政法体系司法和行政部门，因为行政管理部门很难共同划分牵头职责权重，故可以考虑由党政机关部门主持，组织调查研究、集体讨论处理房地产建设领域新时代综合矛盾问题的解决方案和目前房地产建设企业高效扭亏为盈的具体措施，研究指引政策救助房地产市场整体举措和政府扶持企业合作发展的具体实施合规路径，制订出切实可行的法律规则整治发展房地产建设实施单位，进一步维护各方权利主体合法权益的法律制度配套文件。因整体权利主体法律关系较复杂，法律制度文件形式不拘泥于司法解释，可以继该批复后拆分各部门法专业颁布，后续按照权利主体性质分别由相应的归口管理部门分别出具法律制度文件，也可以变通整体创新思考，比如组织综合立法小组，三权联动分工共同出具平衡各方权利主体的客观公允的法律专业整治市场经济发展的指导意见、指引流程、合规管理规则、会议纪要等，组建争议纠纷调停专家协调组、合规发展专家辅导组、法律职业共同体处理矛盾纠纷的授权临时裁决机构。

个人观点倾向于后者，整合归口管理部门，集体出具研究成果，颁布统一的法律制度体系文件，有利于统筹安排协调处理，避免不统一容易出现部门同级法律位阶制度文件适用难免的冲突，为解决法律适用矛盾问题耗费时间精力，影响发展的速度，整齐划一的联合法律制度体系文件，更能定位精准、综合专业能力强、高质量、高水平、高效地适用于社会实践，理论来源于实践、实践离不开理论，体现国家治理法律制度体系的科学、统一、权威、公平、正义、公正、效率。

1 作者：卜靓文   工作单位：万商天勤律师事务所。

2 祝诣茗律师团队，《最高法法释〔2023〕1号文的解读及适用思考》，载微信公众号万商天勤律师事务所，2023年4月28日。

3 王泽鉴：《民法学说与判例研究》，北京大学出版社2009年12月第1版，第65页。

4 王泽鉴：《民法总则》，北京大学出版社2009年12月第1版，第94页。

5 同上注4，第16－19页。

6 崔建远：《论建设工程价款优先受偿权》，载民商法律网，2023年1月25日，https://www.civillaw.com.cn/。

7 朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年4月第2版，第508页。

8 舒国滢：《法律论证理论》，商务印书馆出版，2009年12月第1版，第299、309页。

9 王利明：《论物权法中物权和债权区别》，载中国政法大学罗马法与意大利法研究中心网，2008年10月25日，https://imylf.cupl.edu.cn。

10 朱力宇：《立法学》，中国人民大学出版社2015年10月第4版，第109页。

11 同上注10，第110页。

1. 王泽鉴：《民法总则》，北京大学出版社2009年12月第1版，第94页。

2. 王泽鉴：《民法思维》，北京大学出版社2009年12月第1版，第234页。

3. 王泽鉴：《民法学说与判例研究》，北京大学出版社2009年12月第1版，第65页。

4. 朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年4月第2版，第508页。

5. 朱力宇：《立法学》，中国人民大学出版社2015年10月第4版，第109、110页。

6. 舒国滢：《法律论证理论》，商务印书馆出版，2009年12月第1版，第299、309页。

7. 崔建远：《论建设工程价款优先受偿权》，载民商法律网，2023年1月25日，https://www.civillaw.com.cn/。

8. 王利明：《论物权法中物权和债权区别》，载中国政法大学罗马法与意大利法研究中心网，2008年10月25日，https://imylf.cupl.edu.cn。

9. 张树华、王阳亮，《制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析》，载中国社会科学院政治学研究所网，2022年1月11日，http://chinaps.cass.cn，转引《管理 世界》，2022年第1期。

10. 祝诣茗律师团队，《最高法法释〔2023〕1号文的解读及适用思考》，载微信公众号“万商天勤律师事务所”，2023年4月28日。