一、10号文对政府支出责任的整体要求

     10号文在PPP规范发展的总体要求中就提出，明确“正负面”清单，防止政府支出责任过多过重，防控假借PPP名义增加地方隐性债务。当然也要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约。但按92号文，负面清单算是有了，正面清单如何建立，按什么原则和标准建立？是不是按张律师所主张的设置一个《PPP必要性论证指引》。防止地方债务增加，财政部三令五申，在地方政府违约不支付的时候，财政部能出台什么处罚措施？以增加社会资本的信心。

二、10号文对政府支出责任的规范条件

     10号文要求，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。降低考核标准，锁定、固化政府支出责任，其实是变更的增加地方政府的债务，从“钱”上讲就是把风险转移给了政府，社会资本方稳定的收益固定回报，这样一些工程建设类的项目就可以开展了。为了规避PPP的绩效考核要求，很多项目设了一些形式上的考核指标，考核后的结果没有大的波动，因此92号文提出；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，属于未建立按效付费机制。对于按绩效付费，业界已经有很大争议，认为在很多情况下,所谓的按绩效付费不切实际，再建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，势必影响社会资本方的“钱”景，按10号文，如果不建立完全的与绩效挂钩的付费机构，是不是就属于不规范的PPP项目，是不是要退库？还是法不溯及即往，既往不咎，仅规范今后的项目。

      至少，如果政府的支出或说社会资本方的收入完全（100%）与绩效挂钩，势必增加社会资本方的风险，一方面增加其融资难度，另外一方面，由于风险增加，社会资本方投新项目时要求的回报也会增加。对于金融机构来说，如果风险加大，一方面也会要求提高资金的回报率，另一方面，金融机构可能放弃一些项目。

       对于项目的要求，除上述规定外，10号文要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目（污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外），且对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。按财金[2015]166号的规定：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。”对“钱”景影响是大大滴。具体说什么算新项目，新的时间从哪算？10%如何计算？什么叫实质关联，从技术上就有多种说法，10号文没有明确，但大的原则是有了。如果不明确的，以今后仍以财政部的后续政策为准。

      对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。对于政府负有支出责任的项目会有量上的控制，这其实是好事，一方面防止政府债务增加，另一方面，也引导政府把钱用在急需地方，把不急的项目置换成急需的民生项目。也使政府更有实力支付一些必要的项目，提高政府信用。

三、从政府支出来源的角度

     10号文要求，每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。再次强调了10%的红线。

     “新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，是全新的规定。按《预算法》预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。政府性基金预算、国有资本经营预算是有特定安排的，不能直接用于保障和改善民生等方面的支出，否则违法预算法。

     另一方面，国有土地出让金收入也属于政府性基金预算，如果不允许用做PPP项目运营补贴支出，对于园区开发、片区开发项目可能造成较大的影响，对以此为主业的公司可能影响更大。看后续此项规定如何执行？

     也有人提出，是不是有可能把政府性基金预算、国有资本经营预算调整进入一般公共预算，以解决10文的问题。首先，预算法规定国有资本经营预算收入可以安排资金调入一般公共预算，理论是上可以的，但政府性基金预算是以收定支。实际上这两项预算有没有富余去支援一般公共预算，恐怕各地都不富余。如果政府性基金预算充足，可能片区、园区开发也就不用PPP模式了。具体原因，如果你熟悉园区开发，你就懂得。其次，如此调整可能性不大，主要是这两项也不足。第三，总有人聪明的喜欢和政策做游戏，一是敬重政府制定的规则，二是记住你不是游戏规则的制定者，游戏政策必将是自食其果。所以，各方面参与PPP的人士应该尊重政策，而不是过度解读，搞上有政策，下有对策。

     以上是以10号文关于“钱”部分的总结（不敢过度解读，所以用总结二字），再考虑到之前的92号文等，可以说财政部对政府的支出责任做了很多规定和限制，且不保证今后不会再出新的规定，并且政策溯及即往。所以PPP市场参与方不应该搞擦边球，或规避政策超越红线，而要与红线保持距离，以免以后政策调整，把红线外的调整到红线里。

四、在保证“钱”景的情况下看规范

     尊重财政部的政策，对于从政府取得的收入（即政府的支出责任）在政策上应该是有保障的。在此前提下，社会资本方再测算项目的收益，看能否满足自己的期望。在达到期望值的情况下，再考虑10号及以前的文件对项目规范性的要求。如项目的期限，评价、论证程序，风险分配，政府签约方，公开招标缔约，入库、审计等，这都是可以解决的问题。

     如果项目收入（这是依赖政府支出责任的收入，不同于项目本身的经营收入）能达到预期，自然有社会资本方愿意投资，也有金融机构愿意提供融资。政策规定的项目资本金就容易实现了，具体说社会资本方是不是以债务性资金充当项目资本金，是不是虚假出资、出资不实，财政部主要的目的是怕出现烂尾项目，如果政府的支出责任能实现，资金自然是逐利的，烂尾的可能性就小多了。反之，如果社会资本方在股东层面或再上一层股东贷款，资金到项目公司层面，仍然是股权性资金，不是债务资金，虽然23号文曾要求穿透审查，也很难追查到底。只要项目参顺利进行，财政部真正关心的还是政府债务，而不是项目的资金来源。

     如果项目的收入有保障，社会资本方对于回购、固定回报、担保、还款承诺等政府兜底的要求就会降低，项目的规范性自然会提高。

     目前民营企业对PPP项目参与度低，一方面是政府更倾向于国有企业，金融机构也倾向于国有企业，另一方面，民营企业和外资企业对于政府的信用、收入的实现有担心，参与的积极性也不大。如果项目的收入有保障，民营企业、外资企业自然就愿意参与了。保险资金各种基金参与的积极性也就高了。资产质量上来了，股权转让、资产交易也就容易了，资产证券化也就可能了（据统计：PPP资产证券化共发行13笔，17年10笔，18年2笔，19年1笔）。

     所以，一切都是“钱”惹的祸，PPP项目的收入，无论是项目本身的赢利，还是政府的支出责任，都是PPP项目开展的关键，解决了这个主要问题，其他规范的问题就好解决了。PPP项目符合政策（合规）是项目开展的必要条件，具有政府支出的现实能力[1]，是项目开展的充分条件。总结10号文，就是保障PPP中政府的支出责任在政策上合规，在经济上可实现，其他问题在操作上注意规范，PPP项目开展的就顺利了。正如我经常说的，做事情不讲法律是不行的，但没有收益无论多符合法律（合规）也没有用。

     鉴于我国有经济还处于发展中，总量有限，政府的支出能力也有限，所以，按照政府的支出能力规划PPP，与经济和社会发展相协调，PPP将处于一个相对稳定的发展状态，不会大跨越，也不会因规范而停滞。

[1] 作者在PPP提出之前，曾参与某项目，考察某百强县的财政收入，发现即使百强县，其各自己能灵活支配的收入也不超过总额的10%，而且这10%要用到很多项目上。所以财政部限定10%的红线，不是拍脑袋拍出来的。超过10%以后，即使其他地方合规，在经济上政府支付的可能性就很小了。