据巨潮资讯网显示，2018年上市公司中标的园区类PPP项目达近百个，其中一些园区类开发项目的回报机制引起了笔者的注意，例如项目公司的收入包括基础设施收益、土地整理收益、产业服务收益、规划设计咨询收益、运营管理维护服务收益。

一、 项目的回报机制

     该类园区类开发项目中，双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。政府方一般对基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。笔者关注到的该类园区开发类项目中，其中：

（一）就基础设施建设、公共设施建设项目，甲方应向乙方支付建设服务费，具体包括建设成本和合理回报两部分，合理回报按建设项目的建设成本的15%计算。

（二）就土地整理服务，甲方应向乙方支付土地整理服务费用，具体包括土地整理服务成本和合理回报两部分，合理回报按土地整理服务成本的15%计算。

（三）就产业发展服务，甲方应向乙方支付产业发展服务费。当年产业发展服务费按照合作区域内入区项目当年新增落地投资额的45%计算。

（四）就规划设计咨询服务，甲方应向乙方支付服务费，该等费用由双方按照成本费用的110%计算，但不超过国家定价或政府指导价。

（五）就运营管理维护服务，甲方应向乙方支付服务费，该等费用由双方按照成本费用的110%计算，但不超过国家定价或政府指导价。

二、 模式分析

     园区类新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这类PPP模式正在全国进行复制，具有较高的借鉴推广价值，但一方面也有一些持不同观点的声音。

（一）支持的观点

1、采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡。该观点认为，传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。例如某著名园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

2､ 利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展。为提高园区类项目核心竞争力，政府通过让专业的人做专业的事，社会资本方配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。

（二）不同的观点

     通过公开资料，该产业园区项目中的服务费包括五大部分：就基础设施建设、公共设施建设项目包括建设成本的投资收益两部分，投资收益按建设项目的总投资的15%计算；就土地整理投资服务，包括投资成本和收益两部分，收益按成本的15%计算；就产业发展服务，当年产业发展服务费的总额，按合作域内入区项目当年新增落地投资额的45%计算（为含销售类住宅和销售类商业项目）；就规划设计、咨询等服务，该等费用由双方按照成本的10%结算；就物业管理、公共项目维护及公用事业服务等服务，该等费用中政府付费部分按照国家定价执行，无国家定价的按照政府指导价或双方商定的市场价确定。回报资金来源，一是“土地增值”，二是“产业发展服务费”。

    在PPP圈内，有不同的观点，认为该类园区开发项目中的基础设施建设、公共设施建设项目、土地整理投资采用的是“酬金制”，即按成本的15%等比例计算，无运营维护风险；规划设计、咨询等服务费由双方按照成本费用的10%计算，同样采取的是“酬金制”，即按照成本的10%计算，无运营维护风险；物业管理、公共项目维护及公用事业服务等按照国家定价执行；产业发展服务费用，当年产业发展服务的总额，按照委托区域内入区项目当年新增落地投资额的45%计算。综合来说，认为涉嫌BT、土地整理服务涉嫌违规、与经营未挂勾。

1、在基础设施及公共设施建设部分的回报模式涉嫌BT

     广泛应用于PPP领域的基础设施及公共设施建设项目，是PPP投资的重点。而社会资本方对基础设施建设、公共设施建设项目的回报采用的是“成本+利润”的“酬金制”，这部分收入的计算方法并非PPP规定的计算方法，而投资收益按建设项目的总投资的15%计算，直接用总投资乘以15%，虽然未明确是一次性支付还是分期支付，但从其表述来说属传统建设的施工收益方式。即对基础设施建设、公共设施建设项目，需要政府方一次性支付或者至少按进度支付工程款，并且保证施工利润为成本的15%。

     若上述属实，对于区域内的基础设施建设、公共设施建设项目，直接规定了收益为成本的15%，属固定回报。其次，该方式不是传统的施工总承包或工程总承包按进度付款，也不是PPP至少分10年付款，而是建设完成后按照总投资的15%支付报酬，即违规的“融资+EPC／施工总承包”。另外，基础设施建设与公共设施建设包括供水、供电、供暖、规划展馆、教育、医疗、文体，但投资收益并不与这些可经营内容挂勾，而是以总投资的固定比例计取投资回报。

      该观点认为，政府方与社会资本方在该项目中的“基础设施建设、公共设施建设项目”采用的是“融资+EPC／施工总承包”，且该模式实属BT模式，不具备可行性。

2、土地整理服务

     根据公开信息，该类园区项目的土地整理服务，是指配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。相关项目对回报机制进行约定，就土地整理投资服务，包括投资成本和收益两部分，收益按成本的15%计算。

     土地整理服务实属社会资本投资进行土地一级开发，并按投资成本的15%计算投资收益。该模式违反了土地储备的相关规定，并且涉嫌增加地方隐性债务。

3、产业发展服务费不是园区运营

      根据公开资料显示，该类模式中，社会资本提供了产业发展服务，包括招商引资、企业服务等。因此，这部分的收益属提供项目招商引资服务及企业服务的对价，由政府方支付，而且为“当年新增落地投资额的45%”。

    实际上该服务并不涉及到园区PPP项目的运营，貌似通过服务而具备了运营，但有以下问题：

（1）逻辑混乱。产业发展服务费用，当年产业发展服务费的总额按照委托区域入区项目当年新增落地投资额的45%计算。该观点认为这部分的投资模式不清楚，如果是投资基础设施或公共设施的话，该费用应当已经计算过一次；如果不是基础设施或公共设施，就说不清楚了。

（2）45%过高，无依据。对于新增落地投资额的45%的计算依据不清楚，不清楚是通过内部收益率计算还是其他方式计算，也许能够从其实施方案中得到答案。

（3）“新增落地投资额”并非财务术语。

（三）笔者的观点

    笔者认为，该类园区开发PPP项目有违规之 嫌。根据公开资料显示，该类模式包括“土地整理+基础设施和公共设施建设+产业发展服务+规划咨询服务”，笔者认为即 “土地储备+EPC+政府购买服务（招商引资、企业服务、规划设计和咨询）”，并没有PPP的特质及内核。

1、土地整理涉嫌违反土地储备相关规定，并增加地方隐性债务。

     土地整理服务的回报机制为成本+收益，收益按成本的15%计算。笔者认为实则为投资人出资帮政府方进行土地一级开发。而财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称“《办法》”)指出，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

（1）该类模式中的土地整理服务违反土地储备相关规定

     土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。2017年6月1日，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称“《办法》”)，指出2017年将试点发行土地储备专项债券，该办法指出，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

     财政部也于2016年联合四部门发文规范土地储备和资金管理，其中一个重要内容是要求各地不得向银行举借土地储备贷款，新增土地储备项目所需要的资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过发地方债的形式来解决。

     若当地政府违反规定，情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格；违反法律、行政法规的，财政部将依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

（2）涉嫌增加地方政府隐性债务

    土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。笔者发现，在项目操作过程中，存在企业借款政府方进行土地储备相关工作，该约定就违反了土地储备只能发债的规定，由政府直接成为债务主体，可能会被认定为地方政府隐性债务。

（3）相关建议

    在上述两种情况下，企业在投资过程中应当对向土地整理服务的要求保持谨慎，避免与法律、行政法规及其他规范性文件相冲突而带来法律风险。

2、基础设施和公共设施建设涉嫌BT模式。

       基础设施和公共设施建设的回报机制为成本+收益，收益为项目总投资额的15%。笔者认为该模式实为投资人投资建设，建设完成后由政府方按照总投资的15%支付固定回报，涉嫌“融资+EPC／施工总承包”模式，即通常所说的BT模式。

（1）“融资+EPC／施工总承包”实属BT模式

     综合分析“融资+EPC／施工总承包”模式，从投资角度看，这是一种融资模式。项目的资金均是投资人用自有资金或融资投入的，政府部门在项目建设并移交前并不投入任何资金。要求投资人本身（或联合体成员）具有施工资质，其在“融资+EPC／施工总承包”项目中有法律地位，相当于传统的工程承包商。

     “融资+EPC／施工总承包”模式应用于政府的基础设施或公共设施项目，且在项目建设期间投资人需要拥有项目的承包权，相当于带资承包建设项目。项目在规定时间内建设后立即有偿转让，即只需要投资者将项目建成而不需要经营。项目建成后，由政府部门支付本息回购的方式来获得项目的所有权。

      从上述特征来看，“融资+EPC／施工总承包”实质上为“融资+建设”模式，即大家熟悉的BT模式。众所周知，我国法律法规已经全面禁止BT模式，因此“融资+EPC／施工总承包”并不具备合规性。

（2）“融资+EPC／施工总承包”可能面临无法贷款的风险

     “融资+EPC／施工总承包”即BT模式，而财政部于2017年4月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预201750号）规定，除发行地方政府债券之外，全面禁止包括BT模式在内的政府举债方式，该规定还特别提到若金融机构违规向地方政府提供融资、要求或者接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。在此背景下，若冒然采用“融资+EPC／施工总承包”模式，可能面临无法进行项目融资的风险。

（3）相关建议

    在此情形下，企业在签订进行产业园区投资过程中应当对“成本+酬金”的收益计算方式保持谨慎。尽量将基础设施或公共设施项目的交易架构设计为按“相应合理利润率或折率率计算并每年支付的政府付费”，避免与法律、行政法规及其他规范性文件相冲突而带来法律风险。

3、招商引资服务、企业服务、规划咨询服务涉嫌违反财政部关于《政府购买服务管理办法》先有预算且不超过3年的规定。

      招商引资服务、企业服务、规划咨询服务实则为政府方向社会力量购买招商引资服务、园区企业服务以及规划设计服务，即政府购买服务。而根据《政府购买服务管理办法》以及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规定，政府购买服务应当先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，并且最长不超过3年。

       但是该类园区开发PPP项目一直在国家发改委的PPP项目典型案例库当中，笔者认为这也是发改委为何在其文件始终坚持“政府购买服务”属于PPP的一种。国家发改委〔2014〕2724号文将PPP界定为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作的关系。

4、解决方案

      综上，笔者认为在园区类项目开发过程中，在进行交易架构设计时应当将各板块内容进行拆分：

第一，对于土地整理部分应当留给政府方自行处理；

第二，对于基础设施以及公共设施不得约定“投资+建设”的类BT模式而应当按照“投资+建设+运营+移交”的PPP模式；

第三，对于招商引资、企业服务以及规划咨询，应当按照政府购买服务管理办法的规定依法实施。

      因此笔者认为，园区类项目通常包括两部分内容，即基础设施与公共设施项目，还有招商引资、企业服务和规划咨询服务等，而对于前者可以采用PPP模式，对于后者可以采用政府购买服务模式。对于采购方式，可以考虑采用“PPP+政府购买服务一体化招标”。